Os Três Pilares da Infraestrutura

Por meio deste artigo, o Instituto de Obras Públicas (IOP) inaugura o debate em torno da eficiência da Administração Pública no processo de planejamento e implementação de projetos e políticas voltadas para a infraestrutura pública. Este tema, intitulado por “Os Três Pilares da Infraestrutura”, será abordado por meio de uma sequência de artigos, sendo este o artigo introdutório.

Os argumentos a serem apresentados baseiam-se em estudos de fontes reconhecidas e na expertise de profissionais com ampla experiência no setor público. Ademais, convidamos demais profissionais envolvidos com o tema para se juntar ao debate.

Infraestrutura para crescer

Investimentos em infraestrutura são essenciais ao desenvolvimento de qualquer país. Assim, é preciso prever o quanto se vai investir e o como se deve investir, tanto para se manter o crescimento adquirido como para aumentá-lo.

A recente publicação do Banco Mundial, Public-Private Partnerships Reference Guide 2.0, em sua página 34, informa que, em relação aos países em desenvolvimento, investimentos em infraestrutura apresentam em média 35% de perdas decorrentes de governança pública ineficaz.

Um percentual tão elevado de perdas, decorrente de má governança, nos permite concluir que um dos grandes desafios à implantação de infraestrutura reside na própria Administração Pública. Ou seja, existe demanda, existe tecnologia, existe potencial para retorno econômico, mas o próprio Estado representa um significativo obstáculo para que os investimentos em infraestrutura aconteçam.

Planejamento integrado

Quando o assunto é infraestrutura, em geral, estamos nos referindo a problemas, cuja solução advém da implantação de obras de grande vulto, que se complementam e integram uma rede estrutural, a qual viabiliza o fluxo de produção de um país. Ou seja, infraestrutura não se planeja como um conjunto de obras isoladas umas das outras. A integração de seus diversos setores é crucial para a efetividade das políticas públicas.

Há de se destacar também que obras públicas, do ponto de vista técnico, apresentam mais similaridades que disparidades. Ou seja, o planejamento, a concepção e a implantação de obras, especialmente obras de infraestrutura, obedecem a um conjunto de técnicas e procedimentos semelhantes. Pode-se dizer que 80% dessas técnicas são as mesmas para qualquer tipo de empreendimento, de modo que apenas 20% irá depender da natureza específica do setor para a qual esta obra está sendo planejada e implantada. Por exemplo, o conjunto de regras e procedimentos necessários ao planejamento, a concepção e a implantação de uma obra rodoviária assemelha-se em 80% ao de uma obra de infraestrutura hídrica, de modo que apenas 20% se diferencia porque: uma se trata de obra hídrica e a outra de obra rodoviária (Não necessariamente nessa proporção, mas o importante é entender que existem mais similaridades que diferenças).

Nesse sentido, havendo a expertise técnica dentro da Administração Pública, é possível haver planejamento setorial de forma integrada, de modo que a experiência em um setor possa beneficiar outro e, assim, obter-se ganho em produtividade. Nesse sentido, reforça-se a ideia de que o desenvolvimento da infraestrutura de um país não se trata de investimentos em obras isoladas, ou no conjunto de obras isoladas setorialmente. Portanto, é importante uma estruturação organizacional e uma mudança cultural-institucional que viabilize a visão macro dos investimentos e o planejamento integrados da infraestrutura.

Os Três Pilares da infraestrutura

Imagine um Estado que seja capaz de selecionar o projeto que melhor atende às demandas por infraestrutura e a empresa mais bem capacitada para executá-lo; que seja capaz de estabelecer contratualmente todos os serviços a serem prestadas e todas as condições de qualidade e segurança a serem cumpridas, bem como os mecanismos de solução de eventuais conflitos jurídicos; e que seja capaz de alocar devidamente fundos para atender a situações não previstas, de modo que investimentos em infraestrutura feitos hoje não comprometam financeiramente futuras gerações. Essa situação caracteriza o Estado com sólido alicerce para condução de políticas voltadas para infraestrutura, um vez que se apoia nos três pilares a serem apresentados: o pilar técnico, o pilar jurídico e o pilar financeiro.

  • O pilar técnico é a função especializada na seleção do melhor projeto e da empresa mais bem capacitada para executá-lo. O “melhor projeto” interpreta-se como aquele que atende à demanda por infraestrutura dentro do menor custo, menor prazo, menor impacto ambiental e que cumpre todas as condições de qualidade e segurança. Por sua vez, “empresa mais bem capacitada” refere-se àquela que apresenta maior nível de qualificação técnica e capacidade econômico-financeira para implantar o empreendimento. No que se refere a políticas voltadas para infraestrutura, trata-se do pilar central, pois assegura efetividade ao empreendimento. Ademais, a combinação projeto de qualidade/empresa capacitada minimizam riscos futuros, e evitam impactos negativos nos pilares jurídico e financeiro.
  • O pilar jurídico é a função especializada na elaboração da peça contratual entre o ente público público e o ente privado. Atua também de forma consultiva, de modo a avaliar as diversas implicações jurídicas a que se submete o empreendimento. Considerando a progressiva importância das parcerias público-privadas no processo de implantação de infraestrutura, em que estão envolvidos contratos de longa duração, o pilar jurídico também desempenha um papel relevante. Embora a combinação projeto de qualidade/empresa capacitada reduza a possibilidade de conflitos jurídicos, o longo prazo de duração amplia significativamente a probabilidade de eles acontecerem. A maioria dos conflitos jurídicos que acontecem ao longo da execução e operação de um projeto de infraestrutura são decididos com base nas cláusulas contratuais, daí decorre a importância desta função.
  • O pilar financeiro é a função especializada na avaliação de toda a carteira de investimentos em infraestrutura, com foco em garantir que o Estado não assuma riscos que possam comprometer financeiramente gerações futuras. Reiteramos que, por mais que se tenha um projeto de qualidade e uma empresa capacitada, imprevisibilidades ainda existem, especialmente quando se considera o empreendimento no longo prazo. Por essa razão, é necessário que se mantenha e se controle reservas garantidoras, a fim de que os investimentos em infraestrutura mantenham-se financeiramente sustentáveis.

É importante destacar que não há hierarquia nem subordinação entre essas funções. Elas são autônomas do ponto de vista técnico e, ao mesmo tempo, interdependentes. Quando operam em sinergia, essas três funções asseguram eficiência do Estado no processo de implantação dos investimentos em infraestrutura. Reiteramos também a nítida importância do pilar técnico, pois é por meio de projetos de qualidade e de empresas capacitadas que se previne a ocorrência de problemas futuros, que acabam por causar desnecessária sobrecarga nos pilares jurídico e financeiro.

Para que tais funções possam coexistir com sinergia e, assim, garantir eficiência na entrega de infraestrutura à sociedade é necessária adequada estruturação organizacional, de modo que funções especializadas sejam atribuídas à instituições especializadas.

Os países que souberam criar um arcabouço institucional-legal adequado, que viabilizou a sinergia entre os três pilares da infraestrutura, conseguiram maior efetividade na implantação de suas políticas de infraestrutura e, consequentemente, atingiram elevado nível de desenvolvimento econômico. Em nossos próximos artigos, serão analisados alguns exemplos de sucesso. Vamos analisar também em que situação se encontram os três pilares da infraestrutura no Brasil.

Até a próxima.

Autores:
Willian Bueno
Ednilson Oliveira
Rafael Vitale


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