Pilares da Infraestrutura: O exemplo do Chile

O Chile soube construir um arcabouço institucional-legal que permitiu o desenvolvimento dos três pilares essenciais à implantação de políticas de infraestrutura. A atenção especial conferida aos pilares técnico e financeiro contribuiu para fazer do Chile uma referência internacional nesse assunto.

Este artigo dá sequência ao debate em torno da eficiência do Estado na entrega de infraestrutura à sociedade. Recomendamos leitura do artigo Os Três Pilares da Infraestrutura, o qual introduz o tema e apresenta as principias funções especializadas que o Estado deve desenvolver para conduzir a implantação de infraestrutura com efetividade e eficiência. Tais funções especializadas são denominadas pelo Instituto de Obras Públicas de “os três pilares da infraestrutura”, sendo eles o pilar técnico, o pilar jurídico e o pilar financeiro.

Neste artigo faremos uma breve apresentação do exemplo do Chile, cujo arcabouço institucional-legal permitiu que fossem desenvolvidas especializações nessas três funções. Tal situação contribuiu para transformar o Chile em uma referencia internacional no que se refere à capacidade de implementação de projetos de infraestrutura.

Influência das PPPs

Infraestrutura é reconhecida como um fator crucial para 0 desenvolvimento socioeconômico de um país. Por essa razão, vários países tem buscado algum tipo de estruturação para torná-los mais eficientes na entrega de infraestrutura para a sociedade. Com o advento das parcerias público-privadas (PPPs) e o notável potencial que as mesmas têm na entrega efetiva e eficiente de serviços de infraestrutura, tal estruturação tornou-se ainda mais urgente.

PPPs dependem de capital privado e, para obtê-lo, é necessário conquistar a confiança dos investidores, o que exige, entre outros aspectos, adequada estruturação institucional-legal. Portanto, podemos dizer que essa nova “onda” de PPPs tem sido a força impulsionadora da estruturação de alguns países.

O exemplo do Chile

O Chile é um país com experiência em implantação de infraestrutura de forma econômica e eficiente, seja mediante contratações tradicionais ou mediante parceiras público-privadas. As parcerias públicas privadas têm sido o principal modelo adotado para projetos estratégicos, o que exigiu do Chile reestruturação para melhor estabelecer tais parcerias. Segundo o estudo do Banco Mundial, PPP Reference Guide Version 2.0, na pagina 68, o Decreto 164 de 1991 estabeleceu a maior parte do conjunto de competências institucionais. Esta lei foi atualizada em 2010 pela Lei de Concessões, para abordar alguns dos desafios do Chile em questões referentes a PPPs.

Ênfase no pilar técnico

A referida  Lei de Concessões estabeleceu as competências e procedimentos institucionais para o planejamento, a concepção e a implantação de projetos de infraestrutura. Ao Ministério das Obras Públicas (MOP) foi atribuída a responsabilidade pela implementação de todos o empreendimentos considerados estratégicos, o que envolve praticamente todos os empreendimentos realizados mediante PPPs.

O MOP pode receber propostas de ministérios setoriais, de agências governamentais ou de investidores privados, as quais seguem um processo de avaliação claramente definido. O MOP avalia a demanda do ponto de vista técnico-econômico e procede à seleção do projeto que melhor atenda à demanda. Caso o projeto seja aprovado financeiramente pelo órgão competente (no caso o Ministério das Finanças), o MOP dá sequência ao processo, prepara os documentos para licitação, e leva a cabo um processo criterioso para seleção da empresa mais capacitada para execução do empreendimento.

A atribuição da competência para seleção de projetos e de empresas a órgão técnico especializado, no caso o MOP, permitiu padronização de procedimentos, aprimoramento da qualidade técnica dos critérios de seleção e, consequentemente, celeridade ao processo licitatório e contratual. O MOP estabelece regras claras e procedimentos bem definidos o que confere maior transparência e lisura ao certame e, por conseguinte, maior credibilidade junto às empresas concorrentes.

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O Chile se tornou referência internacional em capacidade de implementação de projetos de infraestrutura

Convém destacar que o MOP não é órgão responsável para definir as políticas de infraestrutura. Isso é feito por meio de acordo político entre os poderes executivo e legislativo, o qual é conduzido por ministérios setoriais e outras agências governamentais. Embora o MOP tenha poderes técnicos para influenciar a pauta política,  esta não é sua função primária. Nesse sentido, uma vez definidas as demandas prioritárias por infraestrutura, o MOP se encarrega de selecionar o melhor projeto e a empresa mais capacitada para assumir o empreendimento. Observa-se que o MOP estabelece uma separação entre a fase política e a fase técnica, sendo que na primeira – política – definem-se as demandas, e na segunda – técnica – definem-se os projetos e selecionam-se as empresas.

Embora projetos considerados estratégicos sejam atribuídos ao MPO, este também têm poderes para delegar parte de suas competências. No caso de projetos não prioritários ou de baixa complexidade, o MOP, a seu critério, pode delegar determinadas atribuições aos ministérios setoriais ou outras agências governamentais, desde que detenham capacidade técnica e obedeçam às orientações do MOP.

Robustez técnica

O MOP também é responsável por liderar o Conselho de Concessões, que desempenha atividade consultiva para os projetos de infraestrutura e participa do processo decisório inicial de realizar o projeto. Um conselheiro representa o MOP e outros quatro representam a Engenharia Civil, a Economia e Gestão, o Direito e a Arquitetura da Universidade do Chile. Observa-se aqui uma preocupação em se manter know-how no âmbito do poder público. Isso amplia a capacidade do órgão no estabelecimento de critérios técnicos para avaliação de propostas, o que contribui para a clareza, a lisura e a isonomia do processo licitatório.

O pilar financeiro

O Ministério das Fianças (MF) é encarregado de aprovar os documentos da licitação, todas as alterações feitas durante o processo e quaisquer alterações significativas feitas ao longo da vigência do contrato. Ademais, o ministro das finanças é que assina o termo de adjudicação do contrato ao licitante vencedor.  Embora seja encarregado da certificação de aspectos formais do processo, o MF tem seu foco na avaliação do impacto financeiro decorrente dos compromissos a serem assumidos. Trata-se da gestão da carteira de investimentos em infraestrutura e do fundo garantidor, em que se busca garantir a sustentabilidade financeira dos investimentos. Isto é, garantir que os investimentos feitos hoje não vão comprometer financeiramente futuras gerações.

O pilar jurídico

Neste momento, o IOP não tem maiores informações sobre o pilar jurídico, uma vez que nossas fontes de referência não o tratam com especificidade. Por outro lado, infere-se que, por se tratar de uma função especializada tradicional, a função jurídica já estivesse em grau de desenvolvimento mais avançado que as demais funções.

Por outro lado, convém apresentar a estrutura estabelecida para resolução de conflitos.Disputas que surgem durante a implementação do projeto podem ser interpostas por qualquer das partes a um painel técnico. Se a solução proposta pelo Painel Técnico não resolver o problema, as partes podem recorrer à Comissão de Arbitragem ou ao Tribunal de Apelações de Santiago. Trata-se de um mecanismo simples, imparcial, em que a arbitragem tem seu foco em critérios essencialmente técnico, visto que os integrantes do Painel Técnico são indicados pelas partes segundo perfil profissional de natureza também técnica.

Simples e eficaz

Não se trata de modelo único a ser seguido, mas o Chile conseguiu estabelecer um arcabouço institucional-legal que viabilizou a especialização das três funções essenciais ao processo de implantação de infraestrutura, especialmente a função técnica e a financeira.

Ademais, o modelo do Chile apresenta mecanismos de controle intrínsecos, viabilizados por meio de segregação de funções. Em tal modelo, cada instituição se encarrega de sua função e, ao mesmo tempo, exerce controle sobre a função da outra.

Há outros fatores que tem levado o Chile à posição de destaque no campo da infraestrutura, mas os aspecto relacionados a sua estruturação institucional-legal tem sido um dos mais relevantes.

Em nosso próximo artigo faremos uma breve análise da situação em que se encontra os três pilares da infraestrutura no Brasil, tendo em vista promover o debate sobre qual modelo seria mais bem adaptado à realidade brasileira.

Até a próxima.


Autor
Willian Bueno

Colaboradores
Ednilson Oliveira
Rafael Vitale

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