GSA, Criada para ser Referência

Líder do IOP Willian Bueno visitou a GSA dos EUA em julho de 2016. Foram três encontros com profissionais da GSA que forneceram valiosas lições de gestão pública. Este artigo faz uma breve comparação entre o Brasil e os Estados Unidos, em que aborda o quadro institucional-legal relativo a imóveis federais, especialmente prédios públicos. Esta comparação mostra como a especialização e a autonomia estão fortemente correlacionadas com desenvolvimento técnico institucional.

English Version

A GSA é uma agência independente do governo dos Estados Unidos, fundada em 1949, responsável pela prestação de serviços de infraestrutura predial às instituições do governo federal americano. O termo “serviços de infraestrutura” representa todos os serviços básicos que qualquer organização precisa para operar, como espaço de escritório, mobiliário, computadores, serviços de TI, transporte, segurança, manutenção e assim por diante. A GSA categoriza esses serviços em dois grupos principais: serviços prediais e serviços de aquisição. Esta categorização corresponde à estrutura básica da GSA, que se divide em dois macro departamentos: o Public Building Services (PBS), para serviços de design, construção, operação e manutenção predial, e o Federal Aquisition Services (FAS), para os demais serviços gerais, tais como transporte e TI. Convém destacar que esta departamentalização é essencial para a especialização da GSA na prestação de seus serviços.

Antes de sua fundação, cada órgão federal norte-americano tinha seu próprio departamento encarregado dos “serviços de infraestrutura predial”. Devido ao fato de que não havia instituição especializada na gestão desses serviços, era difícil estabelecer padrões, uniformizar procedimentos, e supervisionar contratos dentro do governo federal. Essa fragmentação da administração de serviços de infraestrutura entre todos os órgãos federais levava à falta de eficiência e abria espaço para escândalos de corrupção. A fim de resolver esses problemas, o Congresso dos EUA criou a General Service Administration (GSA), uma instituição técnica especializada, responsável pela prestação de serviços de infraestrutura aos órgãos do governo federal americano.

As reuniões na GSA abrangeram vários assuntos técnicos, tais como procedimentos para aquisições, e tecnologias para controle e gestão imobiliária. No entanto, este artigo apresenta apenas os aspectos institucionais e operacionais mais relevantes da GSA, especialmente aqueles que servem como referência para a administração pública brasileira.

Agência Independente

O fato de o Congresso dos Estados Unidos ter atribuído a administração de serviços gerais para uma agência independente é um dos aspectos mais relevantes da GSA. Esse foi o princípio fundamental que permitiu a GSA desenvolver-se como uma instituição técnica respeitável. As principais vantagens desta estrutura organizacional são a estabilidade institucional e o poder de regulamentação.

No que diz respeito à estabilidade institucional, é importante esclarecer em primeiro lugar o fato de que a GSA foi criada por lei federal do Congresso, o que torna a GSA uma agência permanente do Estado Americano. Este aspecto institucional retira do chefe do executivo o poder de modificar ou extinguir a instituição. Em segundo lugar, a independência é fundamental para mitigar ingerências influenciadas por pressões políticas. Ambos os aspectos proporcionam a estabilidade necessária para o desenvolvimento técnico institucional no longo prazo.

Em relação ao poder de regulamentação, o Congresso delegou à GSA o poder de regulamentar as atividades relacionadas ao seu papel institucional. Assim, por exemplo, se a GSA planeja a implementação de uma nova política em matéria de contratação de serviços gerais, não dependerá de aprovação do Congresso para implementá-la. Este poder de regulamentação confere à GSA mais capacidade para inovação, ao ponto de se tornar uma referência internacional.

Orientada à Prestação de Serviço

Uma dos principais objetivos da GSA é fornecer de forma eficaz serviços básicos a outras agências federais, de modo que essas possam se concentrar em suas atividades essenciais. A GSA trata outras agências federais como clientes. Como é em qualquer relação comercial, o cliente deve pagar pelo serviço recebido. Exemplificando como isso funciona, vamos considerar a Receita Federal Americana (IRS). Para a realização de sua função institucional, que é a cobrança de impostos, a IRS precisa de escritórios, computadores, serviços de segurança, serviços de TI, e outros serviços gerais. Então, estabelece-se um acordo, de modo que a GSA fornece esses serviços à IRS, cujo preço é definido de acordo com o valor de mercado.

É interessante o fato de que, mesmo se a GSA fornecer espaço para escritório em um prédio de propriedade do governo federal, a IRS ainda teria que pagar aluguel, o qual também é calculado de acordo com o valor de mercado. Também é importante destacar o fato de que a GSA é a provedora de serviços de infraestrutura predial para os órgãos federais de todos os poderes do Estado: Executivo, Legislativo e Judiciário. Isso significa que mesmo o Supremo Tribunal deve contratar a GSA quando decide adquirir, por exemplo, um edifício para um novo tribunal. Como qualquer outro cliente, terá que pagar o custo da construção, o aluguel para ocupar o prédio e todos os serviços de operação e manutenção contratados a partir da GSA. O aluguel coletado vai para o Federal Building Fund (FBF), que é administrado pela GSA. Tal  fundo é um argumento convincente para sustentabilidade financeira, uma vez que se trata da fonte de recursos para as operações da GSA (do PBS para ser mais específico) e para a aquisição de novos imóveis federais. Esse modelo de negócio oferece um bom mecanismo de controle para o orçamento público, uma vez que impede que a GSA gaste mais que arrecada, e faz com que demais órgãos pensem duas vezes antes de tomar a decisão de expandir seu espaço de escritório na área central de Manhattan, por exemplo.

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Novo tribunal de justiça federal americano adquirido e gerido pela GSA (United States Courthouse – Brooklyn, New York). Mesmo sendo propriedade do governo federal americano, a Justiça paga o aluguel correspondente à GSA, cujo valor é depositado em fundo administrado pela GSA.

Em relação à gestão de espaço funcional, a GSA trabalha para ser um modelo para outros órgãos públicos. Gerenciamento de espaço funcional é negócio sério para a GSA. Quando se trata de eficiência, mesmo pequenos detalhes são relevantes. Por exemplo, bebedouros são equipados com enchedor rápido de garrafas, para desencorajar o uso de copos descartáveis. Assim, pode-se dizer que a GSA pratica o que ela ensina. Aqui estão alguns exemplos de boas práticas de gestão de espaço funcional que a GSA adota:

  • Não existem paredes, exceto para salas de reunião. O layout consiste basicamente em duas áreas. Uma área para mesas reservadas e outra área para mesas não reservadas. Isso elimina custos com alteração de layout de escritório, uma vez que qualquer alteração se restringe à mudança de status das mesas de trabalho de reservada para não reservada, e vice-versa.
  • O uso de papel é desencorajado. Assim, mesas não têm gavetas para desincentivar o uso de papel.
  • Não há telefones fixos. Todos os funcionários devem usar celular ou seus computadores com fones de ouvido.
  • Não há pessoas servindo café ou água. A GSA desencoraja o uso da força de trabalho em atividades não essenciais.
  • Há programa que estimula o trabalho a partir de casa (home-office). Além de reduzir o tamanho dos espaços de escritório, isso também compactua com outras políticas públicas, tal como redução da emissão de gases de efeito estufa e redução de congestionamentos urbanos.
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Nos escritórios da GSA, não existem paredes, exceto nas salas de reunião. Apenas uma pequena parcela das mesas são reservadas, as demais são disponíveis conforme solicitação. Ademais, as mesas não tem gavetas para desincentivar o uso de papel.

A fim de atender à demanda por qualidade e, ao mesmo tempo, oferecer maior benefício pelo uso de recursos públicos, a GSA está constantemente promovendo inovação, tais como as seguintes:

  • Implementação de novos procedimentos de aquisição, tais como o design-build  e o design-build-brigde  (semelhantes à contratação integrada), que são mais eficientes, dependendo do tipo da aquisição.
  • Implementação da tecnologia BIM para o gerenciamento da aquisição, da manutenção e da operação de imóveis federais. (Recomendamos leitura do artigo do IOP, BIM, a Modelagem da Informação da Construção, para saber mais sobre os benefícios do BIM). Embora o desenvolvimento de tecnologia não seja sua função principal, a GSA tem investido no desenvolvimento da tecnologia BIM, por entender sua importância para a gestão imobiliária e patrimonial dos órgãos públicos.

Gestão Imobiliária Federal: EUA x Brasil

No governo federal brasileiro, há uma instituição com funções semelhantes à da GSA. É a Secretaria do Patrimônio da União (SPU). Pode-se até dizer que a SPU e a GSA são “instituições irmãs”, por possuírem similaridades nas suas atribuições institucionais. Assim como a GSA, a SPU também é responsável pela gestão dos imóveis federais. Embora as duas instituições tenham funções semelhantes, os quadros institucional e jurídico em que a GSA e a SPU operam são bastante diferentes.

Enquanto a GSA é uma agência independente, a SPU é controlada exclusivamente pelo Poder Executivo. Assim, as funções da SPU e suas atividades principais podem mudar conforme as necessidades políticas do governo em exercício. Tal situação não favorece a estabilidade institucional necessária para construção de sólida capacidade técnica no longo prazo, pela constante mudança de orientação políticas que, em algumas vezes, são conflituosas com as orientações técnicas.

Enquanto a GSA pode fazer normativos com poder de lei federal, a SPU não. Como resultado, a SPU deve contar com a aprovação do Congresso antes de adotar novas práticas de, por exemplo, licitação e contratação. A título de exemplo, o Congresso Nacional brasileiro está debatendo novas políticas relacionadas à contratação integrada (nova modalidade de licitação e contratação), as quais só poderão ser implementadas após aprovação do Congresso. Na GSA, o processo de desenvolvimento de novas políticas é mais lógico. Novos procedimentos são primeiramente testados em projetos pilotos. Uma vez comprovada a sua eficácia, a GSA transforma as novas regras em normativo com poder de lei federal. No caso da SPU, deve-se esperar aprovação do Congresso antes de sua adoção, mesmo que seja experimental. Tal situação cria obstáculos e burocratiza as iniciativas para inovação institucional.

Enquanto a GSA trabalha com um conceito mais amplo de gestão da propriedade federal, a SPU trabalha com um conceito mais limitado. Na GSA este conceito envolve todos os serviços de infraestrutura predial e outros serviços gerais. Na SPU, este conceito está mais relacionado ao registro de informações sobre cada propriedade e aos procedimentos de compra e venda de imóveis. Em outras palavras, no Brasil, cada órgão público faz a gestão de seus próprios serviços de infraestrutura. Isso significa que, no Brasil, a administração de serviços de infraestrutura é fragmentada entre todos os órgãos públicos, semelhante ao que costumava ser nos EUA ante da existência da GSA (antes de 1949). Essa fragmentação torna difícil o desenvolvimento de especialização, o que tem um impacto negativo sobre a eficiência da administração pública.

Lições para o Brasil

Especialização e autonomia são cruciais para o desenvolvimento técnico institucional e a GSA é exemplo perfeito de caso bem-sucedido. No Brasil, existem outros exemplos que demonstram a correlação entre especialização e autonomia com o desenvolvimento de instituições técnicas respeitáveis, como o Banco Central, o Tribunal de Contas da União, o Ministério Público e a Polícia Federal. Todos esses órgãos possuem amparo jurídico para desenvolver suas atividades fins de maneira autônoma e, assim, desenvolver especialização técnica.

Por outro lado, a administração pública brasileira é muito atrasada quando se trata de administração dos serviços de infraestrutura em questão. Um passo fundamental para maior eficiência estaria na mudança desta função, de uma estrutura fragmentada para uma estrutura descentralizada, semelhante à forma como a GSA foi estabelecida. Existem várias vantagens em atribuir essa função (administração de serviços de infraestrutura) a um órgão tecnicamente independente. Um dos principais benefícios é o fato de que a especialização e a autonomia criam o ambiente necessário para se construir capacidade técnica no longo prazo.

Indo além…

Nós não poderíamos terminar este artigo sem mencionar os benefícios que a especialização e a autonomia podem trazer para a infraestrutura pública propriamente dita (saneamento básico, energia e transporte público). Selecionar o melhor projeto e a empresa mais capacitada para executá-lo é crucial para a implantação de empreendimentos bem-sucedidos. Essa é uma função técnica complexa que leva tempo e esforço para desenvolver a capacidade técnica necessária. Por essa razão, o IOP defende que essa função específica (seleção do projeto e da empresa para executá-lo) seja atribuída a um órgão técnico independente. No entanto, isso é assunto para outro artigo.


Agradecimentos

Agradecemos à equipe da GSA pela cooperação e pelo compartilhamento de informações valiosas, o que representa uma generosa contribuição para tornar a administração pública brasileira mais eficiente.

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Equipe da GSA: Ilana Helmann (foto superior à direita); David McDonald, Frank Santella and Crofton Whitefield (foto central); Eric Cook (foto inferior esquerda); e Charles Matta (foto inferior direita)

Frank Santella – Comissário Regional, Departamento de Serviços para Edifícios Públicos
Darren Gomez – Comissário Regional Adjunto
Maureen Lennon – Diretor, Departamento de Aquisições
David McDonald – Diretor, Departamento de Design e Construção
Crofton Whitefield – Vice-diretor, Porrifólio
Brian Burns – Chefe de Divisão, Departamento de Aquisições
Rich Favuzzi – Chefe de Divisão, Departamento de Arrendamento
Eric Cook – Arquiteto Chefe Regional, Departamento de Edifícios Públicos
Stephen Monkewicz – Gestor de Zoneamento, Escritório Nacional de Arrendamento
Ilana Helmann – Especialista em BIM, Departamento de Edifícios Públicos
Charles Matta – CIO Adjunto, Departamento de Serviços de TI para Edifícios Públicos


O Autor

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Willian Bueno, Presidente do IOP, é Analista de Infraestrutura do Ministério do Planejamento e está atualmente em exercício na Secretaria do Patrimônio da União como Coordenador-geral de Fiscalização e Controle do Patrimônio. Mestrando em Administração Pública pela Escola de Assuntos Públicos e Internacionais da Universidade de Columbia.


Colaboração
Ednilson Oliveira

Governança Colaborativa

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